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河湖管理范围划定的做法经验与政策建议(摘要-634期)

文章来源:【www.419.net】    2019-11-25 13:21

  (河湖管理范围划定调研组) 

    

  一、调研省区工作进展 

  江苏河湖众多,水系复杂,国土面积10.26万平方公里,其中河湖水域面积1.66万平方公里,占16%;全省乡级以上河道2万多条,其中省骨干河道723条,列入省湖泊保护名录、水域面积0.5平方公里以上的湖泊137个。2014年,澳门新葡萄赌场娱乐部署河湖管理范围划定工作后,江苏制定了全省划界技术标准,做好划定成果与自然资源部门空间规划的对接,将成果纳入“多规合一”管理体系。截至目前,已完成723条省骨干河道、137个湖泊、651座在册水库、超过700座大中型闸站的划界工作,累计划定河湖管理范围线6.1万公里,埋设界桩43万根,矢量数据已全部进入省级数据库,形成管理范围划定成果全省“矢量一张图”。 

  宁夏流域面积50平方公里及以上河流(含排水沟)406条,总长度10120公里;全区水域面积1平方公里及以上的湖泊、湿地30个,面积约267公里。2018年,宁夏自治区印发文件,制定技术要求,全面启动纳入河长制管理的河湖水域及重要水利工程的划界确权工作。目前已完成省市领导担任河长湖长的河湖管理范围划定基础工作,预计到2019年底,全区河湖划界率将达80%以上。到2020年,全区将全面完成纳入河湖长制管理的河湖及水利工程岸线边界、管理范围、保护范围的划界工作。 

  二、调研省区的做法经验 

  (一)党委政府牵头,部门协作配合,是加快推进河湖管理范围划定工作的前提保障 

  江苏省委将河湖管理范围划定工作列入全省深化改革事项,省政府发文部署,要求以县为实施单元,实行政府负责制,建立由政府分管领导牵头,水利、国土、财政等相关部门分工负责的工作机制,明确路线图、时间表;按照任务分工,全省落实工作经费5亿多元,其中省级财政部门补助经费2亿多元,水利与自然资源等部门积极协调,确保划界工作顺利推进。宁夏由政府出台省级工作方案,明确河湖管理范围划定工作由自然资源厅(原国土资源厅)牵头负责,指导各地开展河湖水域岸线划界确权工作,水利厅负责河湖水域岸线划界政策业务指导,要求将全区河湖水域确权登记信息纳入不动产登记信息管理系统,实现河湖水域确权登记信息与不动产登记信息的有效衔接。 

  (二)做好顶层设计,明确划界技术要求,是科学划定河湖管理范围的关键举措 

  江苏印发了河湖管理范围划定实施方案编制大纲等技术文件,明确“应划尽划、能确则确”的总体要求。针对划界工作环节,先后出台了审查指导意见、技术规定、信息采集技术要求、抽检规定、验收管理办法等系列文件,明确界桩编码、县级边界划分、接边和共桩等技术要求,明确了矢量图层“五点四线三面”(五点:管理范围界桩点、管理范围界桩移位点、权属范围界桩点、测量控制点、告示牌位置点;四线:管理范围划界基准线、管理范围界线、保护范围界线、权属范围界线;三面:管理范围面、保护范围面、权属范围面),形成较为完整技术标准体系。宁夏制定了《宁夏河湖水域岸线划界确权调查技术细则(试行)》,明确了河湖范围划界确权的工作目标,提出了划界过程“合理避让”的原则和开展土地及其建筑物权属调查的技术要求,细化了不同类型河湖管理范围规范划定的技术要求,为顺利推进该项工作提供技术依据。 

  (三)逐级压实责任,强化督导考核,是确保划界工作有序推进重要手段 

  江苏落实划定成果终身责任制,明确市县澳门新葡萄赌场娱乐门主要领导、分管领导、部门负责人的工作责任,严格履行逐级确认、复核手续,力争每个桩位、每根管理保护范围线合法、准确;水利会同省国土、财政部门下达各地年度任务,并以进入省级数据库的矢量成果为依据对市县进行考核,约谈进度滞后的县区,确保整体进度。宁夏建立定期通报制度和重大问题协调制度,及时通报各地工作进展;自治区相关部门根据职责分工,以县为单元开展专项督查,并进行全面考核,对工作不力的进行约谈问责。 

  (四)完善数据共享机制,确保划界成果应用,为河湖强监管提供基础技术依据 

  江苏依托省水利地理信息平台,建设全省管理范围划定成果空间数据库,做好与水利普查相关成果和相关水利信息化系统衔接,推进省市县管理范围划定成果互联共享。河湖管理范围划定成果纳入自然资源部门“一张图”系统,作为政府竣工验收的硬性条件,推动管理范围划定成果应用。以河湖管理范围划定为基础,徐州水流产权确权国家试点已全面完成,首次实现自然资源部门的土地所有权、使用权、现状图、影像图,澳门新葡萄赌场娱乐门的管理范围线图、开发利用调查图等六图叠加,解决了长期以来河湖管理范围不清的难题,为强化河湖监管提供了基础技术依据。 

  三、有关工作建议 

  (一)建立政府牵头、部门协同推进的工作机制 

  河湖管理范围划定工作涉及水利、自然资源、城建、农业等多个部门,一段时期以来,一些河滩地被划做基本农田或者开发修建娱乐设施、工业厂房、居民住房等,权属关系复杂。根据江苏、宁夏的做法经验,省级层面应由党委政府牵头,出台相关文件,明确责任分工,建立水利、自然资源等部门分工协作的工作机制,落实工作经费,协调解决重点难点问题;同时还要加大对市、县工作的督导考核,才能有效推进工作。 

  (二)强化顶层设计,明确管理范围划定技术要求 

  《河道管理条例》规定:无堤防的河湖管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。目前,对于无堤防的河湖如何确定历史最高洪水位以及由此带来河湖管理范围边界无法确定等问题,应加强调查研究,综合考虑辖区内河道形态、周边现状、规划红线、历史遗留问题等因素,做好顶层设计,制定操作细则,明确相关技术要求。根据江苏、宁夏经验,对于有堤防或有规划但尚未整治的河道,也存在一些特殊情况,如有的河道摆动范围大、水域面积容易发生改变,有的河道工程堆土影响划界工作等。针对这些具体情况,也要细化相应的技术要求,确保划界工作科学合理。 

  (三)尽快完善相关制度,加强河湖科学管理 

  要尽快明确河湖管理范围内管理要求,细化违法违规行为的边界与约束条件,对于河湖管理范围中一些历史遗留问题或者特殊情况,要逐类逐个调查了解,出台相应的管理办法。如,有的河流横穿村庄,对群众建房、挖鱼塘等行为,要统筹考虑当地传统习俗、河湖保护要求等,明确管理要求;河道管理范围内历史遗迹及相关建筑物,应明确具体的管理保护要求。此外,还要明确管理范围埋设界桩的管理,以江苏丹阳为例,目前已经有一万多根界桩,面临巨大的管护压力,有的地方是插花地,界桩的设立安装与管护难度大。 

  (四)逐步退出河湖管理范围内的基本农田,推进解决历史遗留问题 

  由于历史的原因和传统发展方式的影响,一些地方的河湖滩地被划做基本农田,如洪泽湖管理范围内基本农田为5.5万亩。为解决耕地占用河滩地的问题,江苏一些地方通过流转农民土地、财政给与租金等方式,来减少河湖管理范围内人为活动,但需要一定的财政经费作保障。2018年修订的《基本农田保护条例》第十条明确,需要退耕还林、还牧、还湖的耕地,不应当划入基本农田保护区。《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔20191号)明确提出,要全面清理划定不实问题,对水域及水利设施用地和河道两岸地方之间范围内不适宜稳定利用的耕地划入永久基本农田的要进行整改。根据上述最新规定,在推进河湖管理范围划定时,加强和自然资源部门沟通协调,进一步核实河湖管理范围内的现状土地权属及性质,核减河湖管理范围内的基本农田,适时调整河湖管理范围内土地经营权、使用权,保护和改善河湖生态环境。 

  (五)《河道管理条例》修订时增加河湖管理范围的相关条款,实现依法管理 

  河湖是水资源的主要载体,也是国土空间的重要组成部分。在《河道管理条例》修订时充分考虑河湖空间在国土空间中的定位,一方面要明确河湖管理范围内的限制性和禁止性行为;另一方面,在条例修订时,在原来国土空间的“三区三线”(城镇、农业、生态空间;城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线)基础上,增加河湖管理范围红线,形成“四区四线”(城镇、农业、水域、生态空间;生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界、河湖管理范围线),作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。从法规层面将河湖管理范围线作为“红线”,为河湖管理范围划定及河湖管理保护提供法制支撑。 

执笔

王冠军 刘小勇 李晓晓 傅渝亮

 

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