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从“增长联盟”到“治理联盟” ——世界大都市圈空间治理的经验与启示

文章来源:【www.419.net】    2019-11-07 11:00
 

  摘要:大都市圈已经成为最重要并且最具效率的城市空间组织形态,是支撑经济增长、促进经济转型的主要空间载体,是形成优势互补的高质量发展的区域经济布局的重要平台。不断完善大都市圈治理体系、提升大都市圈治理能力,日益成为国家和区域发展的重要举措。从纽约、伦敦、东京等世界大都市圈的发展历程看,在从“重增长”到“重发展”的转型过程中,大都市圈空间治理逐渐由“增长联盟”向“治理联盟”转变。我国大都市圈需要借鉴国际经验,通过健全大都市圈空间规划体系、协同推进大都市圈全域高质量发展、完善大都市圈空间治理机制等举措,推进大都市圈空间治理体系与治理能力现代化。 

  关键词:大都市圈,增长联盟,治理联盟 

  当前,以大都市圈为空间单位参与全球竞争逐渐成为世界各国和地区的战略选择,大都市圈已经成为最重要并且最具效率的城市空间组织形态,是支撑经济增长、促进经济转型的主要空间载体,是形成优势互补高质量发展的区域经济布局的重要平台。而不断完善大都市圈治理体系、提升大都市圈治理能力,也日益成为国家或区域发展的重要举措。从发展的视角来看,在大都市圈快速形成与成长阶段,为促进经济增长并且谋求自身利益的最大化,政府与都市圈内诸多主体往往倾向于构建不同类型的利益创造与分配机制,使大都市圈成为以经济规模增长为导向的“增长联盟”。这种纯粹经济利益导向的治理模式,容易导致大都市圈内部交流与外部交往更多限于经济领域,且往往竞争多于合作,并引发诸如府际合作效率不高、跨区域治理“碎片化”、空间资源错配与发展失衡等问题。为弥补“增长联盟”的不足及应对大都市圈日益复杂的经济、社会和环境治理等问题,世界主要大都市圈都在积极推动治理创新,实现治理理念从“重增长”向“重发展”的转变,努力形成发展导向的“治理联盟”,推动治理效率、发展质量及成果共享的有机统一。 

  一、世界主要大都市圈的空间治理探索 

  (一)纽约大都市圈 

  纽约大都市圈北起缅因州,南至弗吉尼亚州,以纽约为【www.419.net】,面积和人口约占美国本土的1/5。纽约大都市圈在空间治理方面的探索主要体现在以下几个方面。一是不断凸显规划人本理念。1929年,纽约以推动经济发展为主要目标,编制了全球首个完整的大都市圈规划。随后,针对城市发展从“规模扩张”向“质量提升”转变的现实需要,纽约大都市圈分别在1968年、1996年和2017年出台了三次规划(如表1),逐渐把大都市圈发展的重心从经济增长转向提高公共服务水平、保护自然资源、促进就业增长和建设环境友好型社区等方面,更加重视缩小贫富差距及推进教育、医疗、生态等公共产品的均等化,以不断增强居民的幸福感。二是统筹推进大都市圈建设。始终重视交通基础设施建设的互联互通,并致力于对自然环境和水域保护。同时特别重视合理规划纽约大都市圈城市空间布局,以三级空间为载体,依靠市场机制调节产业和人口分布,由“点”到“面”沿轴线扩展空间,呈现了典型的单【www.419.net】到多【www.419.net】的演变模式。三是建立市场化的区域协调机制。成立市场化的区域规划协会(RPA),与市民、政府、商业和社区合作,开展大都市圈的规划与实施工作。 

  1纽约大都市圈规划情况 

都市圈 

规划时间 

规划背景 

规划内容 

规划目标 

纽约 

1968 

城市过度蔓延,老城区衰退,环境污染等 

提高公共服务水平,控制未开发自然空间供给 

拉动人口和就业增长,建设环境友好型区域 

1996 

就业减少,关键产业产出全国占比下降 

绿地、【www.419.net】发展、区域通达、劳动力及治理五大方略 

促进区域繁荣、区域活力与生活质量提升 

2017 

交通压力和生活成本加大,气候变化影响加大 

扩建地铁系统,增加经济适用房,强化碳排放管理 

旨在让社区更好地为市民服务 

  (二)伦敦大都市圈 

  伦敦大都市圈以英国首都伦敦为核心,更大范围包括伯明翰、谢菲尔德、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇,是全球重要的金融、贸易、航运、文化创意【www.419.net】。伦敦大都市圈在空间治理方面的探索主要体现在以下几个方面。一是创新规划模式。伦敦大都市圈规划早期均为政府主导,之后向市场转变,形成了一种新的区域规划模式,即合伙制模式。其第一次规划始于1937年,基本确定了现代伦敦主城区“同心圆”空间架构。其后分别于1946年、1960年、1994年和2016年进行四次较为重要的规划,通过建设卫星城,在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题,并同时强调城市【www.419.net】有机更新、城市间网络的联系以及绿化带和河流在城市景观中的作用、促进交通方式的改变、提高环境质量,以及为每个人提供均等发展机会等,强化伦敦作为世界城市的作用和地位(如表2)。二是稳步推进大都市圈建设。注重交通规划与建设,确保城市间脉络畅通。优化产业分工与协作实现资源共享,形成功能分布合理的圈层空间结构。制定环保政策和健全环保监督机制,解决大都市圈环境污染问题。三是建立系统性跨大都市圈协同治理机制。出台《大伦敦政府法》《规划和强制性采购法》等系列关于伦敦大都市圈治理的法律法规,以法律的形式明确大都市圈跨区域治理机制的运行规范。制定大都市圈的划定标准,更准确反映劳动就业的空间格局及变化。建立完善的协调机制,定期召开伦敦大都市圈地方政府峰会提供战略指引,成立伦敦大都市圈政治领导小组具体处理峰会确认的重大事项。 

  2伦敦大都市圈规划情况 

都市圈 

规划时间 

规划背景 

规划内容 

规划目标 

伦敦 

1937 

城市扩张过快 

在市【www.419.net】48公里半径内建4个同心圈 

疏散【www.419.net】区工业和人口 

1946 

“大城市病”困扰 

距市【www.419.net】50公里的半径内新建8个卫星城 

“既能生活又能工作,内部平衡和自给自足” 

1960 

空间结构不能适应发展需要 

沿着三条主要快速交通干线向外扩展形成三条长廊地带 

改变同心圆封闭布局模式 

1994 

经济下行,生态环境有恶化趋势 

重振市【www.419.net】,有效利用能源,保护环境 

提升可持续发展能力 

2016 

基础设施老化,贫富分化严重 

确定35个发展机遇区、改造区、重点发展区 

保持世界城市的竞争力与影响力 

  (三)东京大都市圈 

  东京大都市圈是以日本首都东京为核心的巨型都市圈,包括东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县等,占日本国土面积的3.6%,占日本总人口的1/3,是世界上人口规模最大的城市圈。东京大都市圈在空间治理方面的探索主要体现在以下几个方面。一是政府主导大都市圈规划。东京大都市圈是亚洲发展最早的大都市圈,其规划采取自上而下“建纲立制”的主动引导模式。东京大都市圈内城市可根据自身特点制定发展规划,更高一层政府以总协调的方式,保证都市圈可以充分发挥各城市的比较优势,促进区域协调发展。从1958年到2014年进行的五次规划,重点解决东京大都市圈人口和中枢管理职能“一极集中”问题,强化地区间联系,激发地区自主发展能力,推动形成多极分散型国土开发格局,促进可持续发展(见表3)。二是重视发挥政府与市场双重力量。注重在遵循市场规律基础上,通过强有力的行政力量干预,在更大的空间范围内实现重大公共项目配置和公共资源分配的适当均衡,达到区域行政协作和共同发展的目的。三是大都市圈治理突出法治化。日本政府先后共制定了《首都圈建设法》《首都圈整治法》《首都整备法》等十多部法律法规,形成较完整的大都市圈治理法律体系,同时在法律法规的框架下建立了完善的大都市圈划分标准。 

  3东京大都市圈规划情况 

都市圈 

规划时间 

规划背景 

规划内容 

规划目标 

东京 

1958 

市区无序扩张 

建成区周围建绿化带 

控制建成区的扩张 

1968 

1次规划目标未实现 

建设卫星城 

吸收流人人口,实现均衡发展 

1976 

“一极集中”空间结构影响发展 

建多级结构城市复合体 

重构空间,振兴地方城市 

1986 

经济全球化、人口老龄化挑战 

强化地区间联系,激发区域自主发展能力 

形成多极分散型国土开发格局 

2014 

泡沫经济带来都市圈【www.419.net】空洞化 

振兴商务核心区,提高未开发土地利用效率 

提高竞争力,促进可持续发展 

  二、世界大都市圈空间治理的主要经验 

  (一)合理的空间发展规划是大都市圈空间治理的重要保障重视规划引领、强化规划实施是世界主要大都市圈实现发展导向空间治理目标的重要经验。从世界主要大都市圈空间治理发展历程上看,尽管各大都市圈规划制定的背景、内容、方式等有所差异,但都体现出以下几个特点。一是尊重城市和都市圈发展规律。世界主要大都市圈一般都经历了雏形期—成长期—成熟期三个阶段。相应大都市圈发展规划,也根据大都市圈不同发展阶段的不同特点动态调整。雏形期往往更多关注增长问题,重点规划基础设施和新城建造。成长期更加注重发展问题,以统一市场机制形成为规划重点。成熟期则着重于空间、环境及公共服务等方面的区域协调,确保大都市圈的可持续发展和国际竞争力。二是坚持问题导向。世界主要大都市圈都根据所处的具体的历史背景,以解决面临的主要问题、主要矛盾为出发点,在规划中形成针对性的具体战略举措,较好地解决了大都市圈不同发展阶段的发展与治理问题。三是突出“有为政府”“有效市场”和“公众参与”的结合。世界主要大都市圈根据本国具体情况,采取了不同的规划制定方式,东京是自上而下政府主导方式,纽约是自下而上的市场化方式,英国是半市场化方式。虽然大都市圈规划制定模式不同,但都注重发挥政府、市场和社会的作用,充分尊重市场运行规律,政府则发挥引导作用,统筹基本教育、医疗等公共资源的合理配置,同时鼓励公众参与规划的制定、实施、评估等。 

  (二)加强空间联系、优化空间结构是推动大都市圈空间治理的基础条件 

  “好的治理”是为了“好的发展”。同样,“好的发展”也会为“好的治理”提供坚实保障。从世界主要都市圈空间治理的实践来看,通过基础设施、【www.419.net】城市和城市体系建设,加强大都市圈空间联系,优化大都市圈空间组织结构,是形成和完善大都市圈“治理联盟”的重要基础。具体来看,一是推进交通基础设施互联互通。世界主要大都市圈都拥有由高速公路、高速铁路、航道、通讯干线、运输管道等体系构成的区域性交通基础设施网络,其中先进、安全、便捷的铁路、公路设施构成了大都市圈空间结构的骨架和联结枢纽。二是打造辐射带动能力强的【www.419.net】城市。在大都市圈城市体系中,高水平的【www.419.net】城市往往保持着强劲的增长态势,经济活动生产总值规模大,产业结构合理完善,新兴产业蓬勃发展,总体位于大都市圈价值链的高附加值环节,是在大都市圈空间范围内具有支配性地位和推进性的区域单元,对大都市圈经济发展和城市网络体系升级具有强劲的带动作用。三是形成错位有序的城市等级体系。大都市圈是一个巨大的城市群体。富有竞争力的大都市圈统筹都有不同规模、不同等级城市构成的布局合理、联系紧密、分工明确的城市体系。其中,【www.419.net】城市在大都市圈形成和发展中起着【www.419.net】作用。 

  (三)有序、统一、协调的治理机制是推动大都市圈空间治理的有效路径 

  大都市圈空间治理不仅需要规范统一的理念指引,更需要完善的空间治理机制支持。从世界主要大都市圈空间治理实践来看,一是建立完备的大都市圈发展和治理法律体系。纽约、伦敦、东京等大都市圈发展和治理行为都被纳入法治化轨道,由基本法和专业法规进行规范,有力地保障了大都市圈空间治理的严肃性和权威性。二是制定科学的都市圈划定标准。大都市圈内的行政区划往往会带来市场分割与资源错配等问题。世界主要大都市圈为更好地推进空间治理,通常基于就业【www.419.net】和城市功能,利用通勤范围对其边界进行界定,例如纽约大都市圈的都市统计区,主要是根据人口至少达到一万的城市区域以及利用通勤量衡量的,在社会与经济上与城市区域有着高度整合关系的外围区域。三是建立跨区域、跨部门的协调机制。世界主要大都市圈都合理设置统筹中央和地方、促成区域协调的相关机构。同时,设计有效的大都市圈内部城市间成本共担和利益共享机制,形成各城市相互联动、共同推进的态势,促进当前利益与长远利益、局部利益与整体利益之间形成统一。 

  三、加强我国大都市圈空间治理的政策建议 

  (一)健全大都市圈空间规划体系 

  一是深刻认识发展大都市圈对推进我国全面发展、赢得国际竞争优势的战略意义,以五大发展理念为统领,坚持问题导向、目标导向,结合“十四五”时期城镇化发展的总体需要,制定国家大都市圈发展战略规划,并注重与区域发展战略、乡村振兴战略等相关国家战略衔接,明确都市圈发展的共同行动准则和协同发展战略,清晰界定都市圈协同主体、发展目标和保障措施,突出大都市圈建设在我国高质量空间发展战略格局的关键作用。二是鼓励各地结合地方城镇化发展阶段、主要矛盾、特色优势等,制定各具特色的大都市圈发展规划,并优先选择基础条件好和示范效应强的都市圈率先开展多层次、多领域的都市圈规划试点示范,打造一批具有重大影响和示范作用的高水平合作成果,引领带动其他地区都市圈发展。三是要坚持开门搞规划,保障社会公众对都市圈发展规划的参与权、监督权、知情权、充分吸收各方意见建议,兼顾不同区域、群体利益。 

  (二)协同推进大都市圈全域高质量发展 

  一是推进基础设施网络协同。优化大都市圈交通基础设施和信息网络的空间布局。完善大都市圈综合运输通道和区际交通骨干网络,加强交通基础设施跨区域互联互通和共建共享,增强城市之间交通联系和空间可达性。加强大数据、云计算和人工智能等技术在大都市圈应用,通过建设智能建筑、智能社区、智能城镇等,打造智能都市圈。二是推进市场、民生、环保协同。打破行政壁垒,推动资本、技术、产权、人才等生产要素按照市场规律在大都市圈范围内自由流动和优化配置,推动基本公共服务均等化和公共资源共享,缩小大都市圈内不同城市之间和城乡之间民生保障差距,推动跨区域生态治理和绿色发展。三是推进空间结构协同。坚持“聚集效应最大化”“相邻区域协作发展”,通过空间结构的动态调整实现城市功能结构的重组和行政结构与经济结构的耦合,按照“错位发展、特色发展、梯度发展、协调发展、重点与多点式结合发展”的思路,充分发挥大城市作为【www.419.net】城市的控制力和辐射力,增强中小城市的承载功能,确保有足够的中小城市作为发展腹地,形成角色各异、功能互补的城市体系。 

  (三)完善大都市圈空间治理机制 

  一是加强大都市圈立法。加快涉及大都市圈的立法工作,尽快推进涉及大都市圈建设大原则、大方向的基本法的出台,逐步出台涉及大都市圈协调制度、投融资制度、公共服务管理等方面的专业法律法规,形成完整的法律体系。通过常态化立法,不断加强大都市圈规划与治理的权威性、严肃性,明确责任主体,确保大都市圈建设在法制化轨道内规范推进和落到实处。二是建立大都市圈划定标准体系和监测体系。借鉴国际大都市圈划定标准,结合我国实际,建立与国际接轨的都市圈划定标准体系,并针对不同类型和处于不同发展阶段的大都市圈,制定多层次的综合评价指标体系。同时利用新一代信息技术,建立全国大都市圈发展监测平台,实时动态监测大都市圈人流、物流、经济流和信息流情况,及时捕捉大都市圈建设的趋势、成绩和不足,提升大都市圈治理政策的精准性、科学性和有效性。三是加强跨区域治理,探索建立灵活有效的跨区域合作机制。跨区域性行政协调与合作机制的建立,需要紧密结合大都市圈的特点和外部条件,灵活采取不同的形式加以完善。重点消除行政权力壁垒,建立有效都市圈(省、市、县)联席会议制度,建立相关专业都市圈合作委员会负责重点领域具体事项的决策、执行和协调。建立城市发展利益共享和成本分担机制,对于都市圈内跨城市和在城市之间转移的重要产业和收益项目、跨区域基础设施与公共服务等建设,按照未来收益分享的估算确定收益分配和投入成本的分担机制,实现资源在更大范围内的有效布局和利用。积极开拓包括定期会晤机制、部门协作机制、应急响应机制及信息共享机制等区域合作新途径。完善都市圈考核机制,将中央和省级的转移支付、重要项目评审和布局与都市圈发展绩效挂钩,将各个都市圈的发展绩效与相关城市政府的政绩考核问责挂钩。 

 

 

   作者: 国务院发展研究【www.419.net】公共管理与人力资源研究所 赵峥 王炳文  来源: 《调查研究报告》[2019年第180号] 

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